基层强则国家强，基层安则天下稳。基层治理是国家治理的重要一环，是国家治理的基石所在。随着第二个百年奋斗目标征程的稳步迈进，基层社会治理也进入了攻坚的深水区，构建多方参与、沟通顺畅的基层多元解纷体系的重要性日渐凸显。人大代表来自人民，由人民选举产生，代表人民的利益和意志行使国家权力。同人民群众保持密切联系，是人大代表的天然优势。因此，在法律规定的人大代表权利与义务范围内，充分发挥人大代表参与基层解纷的能动作用，已成为新时代推进人大工作的重要议题和探索方向。

一、人大代表参与基层解纷的重要意义

（一）人大代表参与基层解纷体现了人民当家作主的本质要求

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，从制度上看，体现在人民当家作主依靠人民代表大会制度来实现。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）规定，人大代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。人大代表通过参与基层解纷，深入到维护人民合法权益、促进社会和谐稳定的第一线，实质是将人民群众赋予人大代表的权力反馈于人民群众自身，彰显了人民当家作主的内核。 所以，鼓励人大代表参与基层解纷，就是在坚持人民当家作主，就是在发展和巩固社会主义民主政治。

（二）人大代表参与基层解纷发扬了党的群众路线的优良作风

中国共产党“理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评”的三大优良作风中，密切联系群众发挥着基础性的作用。只有密切联系群众，才能从人民群众的生产生活中汲取实践经验，才能听取群众意见、反映群众呼声，开展真正深入的批评与自我批评。坚持党的群众路线，是党在长期革命和建设中取得胜利的法宝，也是开展一切工作的活力源泉。人大代表参与基层解纷，有利于强化人大代表的群众观念和群众工作能力，增进与人民群众的密切联系，是贯彻落实党的群众路线的重要途径。

（三）人大代表参与基层解纷检验了人民代表大会的工作成效

人民代表大会的权力从群众中来，相应地，检验工作成效也应到群众中去。人大的工作举措是否符合人心所向，需要让人民群众评判。只有满足群众所需、解答群众所疑、纾解群众所难，让人民群众真正感受到幸福感、获得感，人大工作才能得到群众的认可，才能算真正做出了成绩。各级人大代表在主动参与基层解纷的过程中，一方面是在践行为人民服务的宗旨，同时也是在亲身体会人大工作是否落到实处，是否让群众受益，还可以零距离地接触群众对人大工作的真实意见和建议，更好地检验工作成果、改进工作方法。

（四）人大代表参与基层解纷呼应了社会和谐稳定的治理方向

“上面千条线，底下一根针。”这是对基层工作的形象比喻。想要实现社会和谐稳定的治理目标，就必须做好基层工作的“针线活”，特别是要紧抓基层矛盾化解这一重点工作。人大代表中有相当比例的党政领导、劳动楷模、行业典范，具有较高的政治觉悟、文化水平和群众工作能力。由人大代表参与基层解纷，一是有助于传递党和国家的政策方针，把好基层意识形态的正确方向，二是有助于找准基层矛盾的症结，以科学、系统的方式解决纠纷，三是有助于分担法院、街道、妇联等传统解纷渠道的工作压力，推动基层解纷向高质量、多元化的方向发展，为实现基层社会治理现代化提供有效助力。

二、人大代表参与基层解纷的法律依据和制度支持

作为探索全过程人民民主、保障人民当家作主的积极尝试，人大代表参与基层解纷工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，必须在党的领导下、宪法和法律的框架下开展。目前，人大代表参与基层解纷在法律、大政方针、工作制度上均获得了有力的支撑，具有开阔的发展前景。

（一）法律依据

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《代表法》对我国的人民代表大会制度的组织原则、权力机关地位、工作内容、人大代表的职责、权利和义务等作出了明确的规定，也是人大代表开展工作的根本指引。

《宪法》规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”《代表法》对人大代表应当履行的义务作出了明确规定，其中包括：“（一）模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；……（四）加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力；（五）与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务……”可以看出，不论是《宪法》还是《代表法》，都高度强调了人大代表应当与原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务。二者从法律层面对人大代表践行群众路线、开展群众工作提出了高标准的要求，为人大代表参与基层解纷提供了法律上的出发点。《代表法》对人大代表义务进行了更细化的规定，为人大代表参与基层解纷提出了新的工作遵循，即既要维护宪法和法律的尊严，坚持依照宪法和法律化解基层矛盾纠纷，还要在开展解纷工作时注重学习、调查、积累，不断提高履职能力。

在强调人大代表密切联系群众、努力服务群众的同时，《代表法》也对人大代表参与基层解纷的方式作出了一定限制。《代表法》在第三章“代表在本级人民代表大会闭会期间的活动”中规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。……代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。”“代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。”“代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。”这些规定强调了民主集中制的组织原则，也避免了人大代表身份和原工作职业身份的混同，落实到人大代表参与基层解纷的工作中，体现为：一是要服从组织纪律，根据人大常委会或主席团的安排统一开展工作，不得单独以人大代表名义介入；二是要讲究工作方法，通过见证监督、调研总结的形式参与调解工作，依托人大作为中间平台沟通协调有关主体化解矛盾，不得利用自身职务的便利直接处理问题。

概而言之，人大代表参与基层解纷既是职责驱动的积极参与，又是服从宪法和法律规定的有限参与，需要在实践中不断探索，总结出合法合规、高效公正的工作体系。

（二）政策与制度支持

习近平总书记在考察江苏时强调，江苏要在推进中国式现代化中走在前做示范，在保障和改善民生、推进社会治理现代化上走在前列，要坚持和发展新时代“枫桥经验”。总书记考察江苏重要讲话不仅为全省未来高质量发展的谋篇布局指明了大方向，也对基层社会治理提出了明确具体的要求。要贯彻落实新时代“枫桥经验”，就要做到坚持党建引领、坚持人民主体、坚持“三治融合”、坚持“四防并举”、坚持共建共享。人大代表参与基层解纷，是在党的领导和人大组织下开展的工作，是从人民中来到人民中去的工作，是强调德法兼治、基层民主的工作，还是充分协调各方参与、标本并重的工作，符合新时代“枫桥经验”的内涵，是对总书记关于基层治理工作总部署的响应和创新。

如前文所述，人大代表参与基层解纷兼有积极参与和有限参与的特点，因此需要从人大现有的工作制度中寻找借力点，进而向外拓展活动范围。人大代表联系群众制度在长期实践中得到探索、总结、完善，为人大代表参与基层解纷提供了比较可靠的制度支持。

党的十八大以来，党中央针对人大代表工作实际，为适应新形势下代表工作，首次提出在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。2016年6月，中央深改组通过了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），将人民代表密切联系人民群众提升到了新的高度。《实施意见》指出，要在基层创造条件，建立代表联系人民群众的工作平台，同时依托省级人大网站或者国家电子政务外网同级网络平台，建设门户网站或网页，搭建代表联系人民群众的网络平台。人大代表可以通过该平台进行人大代表信息公示，在人大常委会的组织下开展视察、专题调研、走访、座谈等活动。对于人民群众提出的意见和要求，人大代表要认真研究整理，以多种方式向人大常委会或有关机关、组织反映，并将处理情况及时向群众反馈，问题暂时不能解决的，要做好解释说明工作。《实施意见》在《代表法》的基础上明确提出要建立工作平台，为人大代表开展群众工作提供便利，同时拓展了人大代表在人大闭会期间的活动范围。这使得人大代表可以依靠联系群众工作平台参与基层解纷，参与解纷的形式也更具有能动性，可以更加广泛地接触矛盾各方主体，更加高效地梳理问题、引导协商。

自2019年起，南京各区(新区)政务服务中心普设市人大代表联系点，从制度上根本解决了“代表不知在哪接待群众”“群众不知到哪找代表反映问题”的尴尬。目前，江北新区及浦口区各街道人大工委在探索完善人大代表联系群众制度方面也取得了一定进展，搭建了比较完备的工作平台。以沿江街道人大工委为例，通过设立一个街道人大代表之家和六个社区人大代表活动室，配备办公设施、制定工作制度，为人大代表履职打造标准的工作平台，安排专人作为联络员组织开展代表学习教育、接待选民等活动，为人大代表履职提供了便利。应当认为，在南京市范围内探索人大代表参与基层解纷已经具备基本的平台和制度支持。

三、人大代表参与基层解纷的实践案例

当下，各地对鼓励人大代表参与基层解纷进行了有益探索，取得了一些成功经验。

（一）参与见证法院调解民事纠纷

该模式以法院诉讼服务中心为龙头、人民法庭为支撑，开展“法庭＋人大代表”联动调解模式，邀请人大代表作为社会第三方见证参与纠纷化解，特点是与法院对接较深，同时需要人大代表具有一定程度的法律知识和群众工作经验。例如，河南省驻马店市上蔡县人民法院定期邀请人大代表参与见证民事案件的调解，在调解前由法官向人大代表讲述法庭调解工作的流程和工作要点，简要释明案件的基本案情，调解过程中法官和人大代表根据案件事实和相关法律法规向当事人释法析理，部分当事人同意调解方案后当庭即履行完毕，大大提升了司法效率，解纷效果良好。再例如，南京市浦口区人民法院深化与人大代表联动，邀请市、区人大代表旁听热点民生案件、重大刑事案件庭审，参与见证集中强制执行等，认真接受人大代表的评议、质询，既接受了人大代表的监督，也为人大代表了解、参与基层解纷工作提供了窗口。

（二）设立人大代表解纷联络站

该模式以街道或村镇为阵地，在政务服务大厅、村委会办公地等接触群众频繁的场所设立人大代表联络站，定期举行代表接待日、群众座谈会等活动，收集社情民意，及时向有关机关、组织反映群众诉求，推动纠纷化解。例如，贵州省贵阳市息烽县人大常委会积极鼓励人大代表参与信访维稳工作，将人大代表联络站（室）设立到村寨中，对群众遇到的矛盾问题进行耐心细致的政策宣讲和思想疏导，与各级党委保持密切联系，及时排查各类不稳定因素，有效控制了维稳风险。2022年，该县下辖温泉镇通过人大代表联络站（室）化解矛盾纠纷91件，永靖镇化解矛盾纠纷369件，切实维护了社会稳定。

（三）人大牵头组织基层走访

该模式结合人大代表开展工作的组织原则，由县级以上的人大常委会或乡、民族乡、镇的人大主席团牵头，分派人大代表与各基层部门联络，收集舆情动态，发现突出矛盾后，由人大常委会或主席团组织人大代表走访队伍，联合有关机关、组织一同开展基层走访，深入田间地头去做群众思想工作。例如，湖南省郴州市临武县人大积极响应该县“千人包千村、万警进万家”大走访办实事活动，近40名人大代表主动担任调解员，参与信访接待、矛盾纠纷排查等工作。在接到当地某村发生相邻权纠纷后，迅速组织县、乡两级人大代表以及村委会的同志，进村入户开展工作，劝导当事人树立睦邻友好、乡风文明的思想理念，最终实现化干戈为玉帛。2023年至今，该县下辖镇南乡人大代表参与矛盾纠纷调解成功率达90%以上。

（四）建立健全多元解纷队伍

该模式充分发挥人大代表参与基层解纷的能动性，在鼓励人大代表下沉基层化解矛盾的基础上，联合其他部门构建综合解纷平台，同时利用人大代表群众基础好、动员能力强的优势，吸收群众中懂调解、会调解、愿调解的人才，带动群众自治的有效开展，降低了社会治理成本，提升了社会治理效能。例如，湖北省广水市马坪镇人大高度重视发挥“两代表一委员”的先锋示范作用，以人大代表联络站为依托，联合马坪镇社会治安综合治理中心，搭建群众接访、矛盾化解平台，发掘身边的群众代表、“新乡贤”等有声望、地位高、人脉广的志愿者，号召他们主动参与到矛盾纠纷的调处中来，协调处理征地纠纷近100起，完善村规民约15处，解决历史遗留宅基地纠纷4件，多元解纷成效显著。

四、人大代表参与基层解纷的路径探索

（一）提升履职意识和水平

一方面要培树全心全意为民服务的理念。深入学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记考察江苏重要讲话精神，深刻理解新时代“枫桥经验”丰富内涵，狠抓政治理论学习，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚定贯彻群众路线，培育为人民服务的热忱。另一方面要提升能动解纷的履职能力。与专家学者、解纷一线的同志、选区群众保持密切交流，着重提升掌握常用法律法规的能力、与群众沟通交流的能力、分析归纳解决问题的能力、撰写报告议案的能力等，保证打牢知识基础的同时，增进调解矛盾的综合素养。

（二）完善解纷体系和机制

一是吸取先进经验。对人大代表参与基层解纷优秀案例进行分析论证，结合南京市人大代表联系群众制度的落实情况以及基层解纷工作的开展现状，规划具有本地特色的参与解纷方案。二是畅通沟通渠道。落实“两层联系，双向知情”制度，保证人大常委会与代表之间、代表与群众之间沟通顺畅，特别是矛盾舆情要及时收集、上传。三是统筹人力分配。充分考虑人大代表的专业能力和职务身份，安排解纷任务时做到专业对口、人尽其用，同时也要考虑人大代表是否与矛盾纠纷存在利害关系，或是可能在后续法律程序中形成回避情形等不利因素。四是调动多方力量。既要与各基层党组织保持良好协作，又要激活群众自治的内生动力，构建人大代表牵线、相关部门合力、群众广泛参与的多元解纷格局。

（三）加强工作指导和支持

一是高度重视。将推动人大代表参与基层解纷摆上重大议事日程，充实各级人大代表工作机构以及基层人大代表工作力量，强化时间和经费上的保障。二是大力指导。利用好国家、省、市三级代表基层联系点的作用，推动上级人大代表对区人大和人大代表的指导力度，区人大常委会也要加强对街道人大工委的业务指导和信息服务。三是紧密衔接。针对代表从群众中收集到的问题，落实分级反映、处理、反馈机制，明确各环节责任主体，推动个案处理向综合性代表议案的转化。四是广泛宣传。及时报道人大代表参与基层解纷的工作成果，对具有示范意义的典型案例开展深度宣传和上报，为人大代表参与基层解纷创造良好的外部舆论环境。