区人大常委会环境资源城乡建设委员会

2023年9月20日

主任、各位副主任、各位委员：

党的十九届五中全会和党的二十大报告都提出实施“城市更新行动”，这是新发展阶段做好城市工作，推动城市高质量发展的战略举措和重要抓手，对加快推进中国式现代化，解决城市发展中的矛盾问题，满足人民群众对美好生活的向往具有重大而深远的意义。根据常委会监督工作安排，环资城建委就我区城市更新工作与区相关责任部门加强沟通交流，8月中旬，在常委会分管领导带领下，环资城建委组织部分常委会组成人员、人大代表和环资城建委委员开展专题调研，通过实地视察和座谈，深入了解工作推进情况，当前存在的困难和问题，参加调研的人员从不同角度提出了加强我区城市更新工作的意见建议。现将调查情况报告如下：

一、基本情况及工作成效

近年来，我区坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”，全面统筹老城更新和新城建设，区城乡建设、规划资源、住房保障等部门按照职责分工，积极创新实践，全面系统推进城市更新工作，获得2022年市级督查激励事项，在探索符合浦口实际的城市更新路径上取得一定工作成效，主要体现在以下几个方面。

（一）积极优化推进机制。区委、区政府高度重视城市更新工作，成立了区城市建设与更新指挥部，抽调精干人员常驻指挥部办公室，高位协调、系统谋划、强力推进城市更新工作。区主要领导多次调研城市更新工作并提出“强化统筹抓推进，攻坚克难抓推进，突出品质抓推进，久久为功抓推进”四个方面要求。全区形成了指挥部、责任部门、属地街道和国有企业集团齐抓共管、协调推进的工作格局。

（二）不断完善工作体系。区政府印发了《浦口区建设管理精细化城市品质再提升三年行动计划》。城建局牵头完成2022年城市体检，编制城市更新专项规划及三年行动计划，建立城市更新项目储备库，文昌路片区城市更新、招待所地块低效产业用地等项目列入市级城市更新试点项目。指挥部办公室会同规划资源分局编制了《中心城区产业发展策划》，整合了老城、城南两个片区城市设计，优化了城南片区控制性详细规划。深入开展总工会地块公共类、西门片区南侧居住类、公教村综合类等城市更新方案研究。通过规划引导和项目研究，为规范有序开展城市更新工作提供了基本依据和指导。

（三）全面强化项目带动。聚焦区域内小微公共空间品质提升，城樾路“云园”、凤凰山公园“翩翩”、同心佳园“缎带”等三处“梧桐语”小型城市客厅建成运营，凸显“小而精、小而美”；聚焦312国道辅道建设及环境综合整治，浦云路、卓溪路断头路打通，江淼路提升改造，临河变电站建设，补齐市政配套短板；聚焦南北庄地块环境综合整治，动迁工企单位15家、居民900余户共12万多平方米，推动城市功能提升；聚焦让人民群众安居这个基点，五年来全区共投资8.56亿元实施了163个老旧小区改造（其中86个成型小区、77个零散小区），涉及建筑面积约390.4万平方米，居民7.12万户，实施既有多层住宅加装电梯25部，务实有效解决老百姓“急难愁盼”问题，助力人居环境改善。

二、存在的困难和问题

我区城市更新试点工作取得了一批实践成果，但距离落实上级决策部署，形成可操作、可复制、可推广工作经验的总体要求，还存在一些困难和问题。

（一）支持政策还需完善细化。市政府已经制定了《南京市城市更新办法》，市相关部门也出台了一批涉及规划、土地、消防等方面政策，我区在制定落实上级城市更新政策与项目实施方案有效衔接的操作细则，以及结合本区实际的创新制度设计方面还不多，不利于调动各方特别是社会资本参与城市更新的积极性。

（二）多元资金筹措仍是短板。城市更新资金需求量大，未更新的区域多为难啃的硬骨头。目前资金来源、实施主体相对单一，项目由于前期投入较大，周期长，后期盈利点较少，自身难以平衡，给政府财政带来较大压力；在低效用地再开发方面，企业入驻租金和管理收益远远低于项目投入，企业自主更新积极性不高；在防范政府债务风险的大环境下，部分国资平台经营能力不足，项目投融资渠道少。

（三）参与主体多利益协调难。城市更新是一项综合性、全局性的系统工程，参与主体多、涉及利益广。城市更新前期工作较为复杂，项目的范围、更新改造意愿、规划调整、资金平衡等均存在较大的不确定性，一些项目涉及原权利人不愿更新或补偿诉求较高，这些都增加了项目实施的难度。

三、工作建议

城市更新是对城市空间形态、功能的持续完善和城市建设管理的优化提升，是留下文脉记忆、重塑竞争优势的重要抓手，必须主动担当，积极推进。结合我区实际和下一步工作开展，提出四点建议：

一要全面加强工作统筹。区级政府是城市更新工作的主要责任主体，建议进一步强化城市建设与更新指挥部的组织领导职能，落实重要政策制定、重大问题协调、规划计划和重点项目方案审核等职责。加强城市更新潜力评估，结合实际建立项目储备库，有序推进试点项目。强化跨部门协作成效，打破系统壁垒，一体化考虑策划、规划、设计、建设、运营和管理，强化空间整合、专业统筹和时序衔接，形成项目用地、资金筹措、隐患消除、配套完善、社会治理等问题的一揽子解决方案。要坚持以历史文化保护为战略基点的全面保护、全域更新，留住老城记忆、重塑竞争优势，把老城独特的空间形态和人文精髓融入到民生改善、产业发展之中，推动区域可持续发展。

二要积极用好各类政策。城市更新要坚持规划引领，运用好差异化的规划和土地政策，通过土地用途兼容、建筑功能复合、土地立体开发、适当提高开发强度等措施，推动产业转型升级。要强化对省市具体支持政策运用，对纳入城市更新的地块，要落实好税费减免政策。结合区情区分城市更新类别，既要关注居住类地段更新，也要推进生产类城市更新，通过建筑“留、改、拆”的不同方式，选择适合的更新模式，严防“大拆大建”。要积极稳步实施城中村改造，把城中村改造与保障性住房建设结合好。要持续推进老旧小区改造，全面提升居住环境、设施条件和服务功能。

三要鼓励多元主体参与。城市更新涉及政府、开发运营企业、社会组织、居民等主体，建立反映多方诉求的协同组织与推进机制，实现各主体的利益再分配，尤为必要。要推动区属国有企业主动参与城市更新，结合我区实际，制定鼓励社会资本投入、社会企业落地的支持政策。建议以基层社区为基础，搭建沟通平台，构建多元主体参与的议事协商机制，建立居民议事会等平台，在更新中引入社区营造师，打通线上线下交流、协商、决策的渠道，实现项目计划、实施方案决策共谋；以项目为单元，对产权关系比较复杂的项目，需要细致梳理历史过程，理顺产权关系，确保多元主体能参与更新，通过更新建筑的活化利用以及周边基础设施和城市环境的改善，促进资产增值和功能活化，使城市更新各阶段产生的利益在各参与主体间合理分配，最大限度实现项目共建、利益共享。

四要完善资金保障机制。积极探索多元资金筹集机制，促进从“政府包揽”向“多元参与”转变，建立政府、产权人及使用人和潜在社会多元主体参与资金筹集、运营的公开机制，形成“政府引导、市场投资、主体参与”的城市更新投入路径。对城市更新项目中涉及城市特色风貌塑造、历史文化保护利用、基础设施完善等公共利益部分，加大财政资金支持引导；制定优惠政策，鼓励企业开展自主更新，吸引社会投资人、国有企业、专业经营单位出资参与；鼓励业主通过直接出资、使用维修资金、让渡小区公共空间和公共收益等方式参与老旧小区改造等城市更新实践；设立城市更新基金，发挥撬动作用，积极引入私募基金和产业基金，挖掘盘活资源，拓展股权、债券、资产证券化等多种融资渠道。提升资金使用绩效，把每一笔账算实、算细，发挥土地最大效益，努力实现就地平衡、就近平衡、片区平衡。